لزوم استقلال بانک مرکزی چند سالی که به دلیل بروز پیامدهای نامطلوب دخالت های غیر اقتصادی و غیرحرفه ای و خلاف اصول پذیرفته شده فنی بانکی و بانکداری در اقتصاد کلان و بخشهای مالی و پولی کشور، بطور عمده از سوی مراجع فاقد صلاحیت و گروههای ذینفع و ذی نفوذ مطرح شده است.
حسن خوشپور
نظام بانکی و بانکداری در عین قدمت و عملکرد تازیخی بلندمدت، در حال حاضر یکی از ابزارهای مدرن توسعه است. دامنه فعالیتهای بانک ها در بسیاری موارد از محدوده های سیاسی و جغرافیایی کشورها فراتر رفته و گستره ای فراملیتی و جهانی یافته است. سیستم ها و ابزار های عملیاتی بانکها نیز توسعه یافته اند و نظام های بانکداری در سطح بین المللی از تکنولوژی های روزآمد و پیشرفته استفاده می کنند. در ایران طی چهار دهه اخیر به دلایل مختلف که عموما به دلیل دخالتهای گروههای ذینفع و ذی نفوذ و همچنین ناآگاهی و اعمال مدیریت های غیر علمی و غیر حرفه ای در اقتصاد کلان و صنعت بانکداری، بانکها از ویژگی و ذات اصلی خود که نهادهای واسطه پولی هستند، فاصله گرفته و از سوی دولت و حکمرانان اقتصادی و حتی سیاسی وسیله ای برای تحقق اهداف خود با استفاده از منابع مالی دراختیار بانک ها شده اند.گروه های ذینفع در دولت، مجلس قانونگذاری و بخشهای شبه دولتی به گونه ای سیاستها و مدیریت نظام بانکی را تحت تاثیر قرار داده اند که عدم استقلال بانک مرکزی یکی از نمودهای آن است. لزوم استقلال بانک مرکزی که موضوعی در چارچوب مبانی نظری و فلسفه تشکیل بانک مرکزی در همه جوامع و در حوزه های سیاسی و اقتصادی است، چند سالی که به دلیل بروز پیامدهای نامطلوب دخالت های غیر اقتصادی و غیرحرفه ای و خلاف اصول پذیرفته شده فنی بانکی و بانکداری در اقتصاد کلان و بخشهای مالی و پولی کشور، بطور عمده از سوی مراجع فاقد صلاحیت و گروههای ذینفع و ذی نفوذ مطرح شده است.
تردیدی وجود ندارد که با این شیوه تقسیم کار ملی و حضور انحصاری دولت و بخش های شبه دولتی در اقتصاد ایران، مستقل بودن بانک مرکزی مطابق با مبانی نظری اقتصادی و مالی قابل قبول، آرزویی دست نیافتنی است.نمود دیگر عدم استقلال بانک مرکزی (که شاید از عدم استقلال سازمانی و جایگاه آن در سازمان و تشکیلات کلان حکمرانی اقتصادی کشور مهمتر باشد) تاثیر باورها و تفاسیر اشتباه و ناشیانه از سوی مراجع و نهادهای غیر حرفه ای نسبت به مفاهیم و ابزارهای عملیاتی بانکی است. به عنوان مثال نرخ بهره شاخص و ابزاری تعیین کننده و منحصر بفرد در تخصیص منابع و شکل گیری انگیزه ها و میل نهایی به سرمایه گذاری و ارزشهای اقتصادی است که تاکنون صدمات بسیاری از ناآگاهی و تفسیرهای اشتباه گروهها و نهادهای ذینفوذ نظام بانکی خورده است. بهره که مرتبط با ارزش زمانی پول و لحاظ کردن هزینه فرصتهای ازدست رفته منابع و مصارف منابع پولی و مالی است ، همواره با ربا اشتباه گرفته شده است .
یکی از اهداف نظام بانکی در قانون (دائمی) عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۱۰/۶/۱۳۶۲ ، استقرار نظام پولی و اعتباری بر مبنای حق و عدل (با ضوابط اسلامی) به منظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد اقتصاد کشور تعیین شده است. روح حاکم براین قانون ، کارکرد نظام بانکی مطابق با ضوابط اسلامی است. در ماده ۳ این قانون که مجوز قبول سپرده به بانکها اعطا شده است. اصل سپرده، بدهی بانک تلقی شده و بانک مکلف است به عنوان وکیل سپرده گذار ، صرفا از طریق انعقاد قراردادهای شرعی مشخص شده در مفاد قانون آن را به مصرف رسانده و در منافع حاصله( که پس از تحقق هدف قرارداد و سرمایه گذاری مشترک و در آینده به دست خواهد آمد و ارزش آن هم برمبنای ارزشهای واقعی و جاری اقتصادی خواهد بود) شریک شود . قانونگذار با استفاده از مفهوم مشارکت و ارزشهای جاری نتیجه قراردادهای مشارکت به گونه ای اخذ بهره را مجاز کرده است.
کارکرد نامناسب اقتصادکلان و بازارهای کسب و کار، رکود در تولید ناشی از سیاستگزاریهای نامناسب و عدم رونق در سرمایه گذاری و توسعه فعالیتهای مولد باعث شده است که منابع بانکی به فعالیتهای مولد و با قابلیت توسعه اختصاص نیافته و بطور عمده به حوزه های با قابلیت ایجاددرآمدهای موهوم تخصیص یابد و ابزار درخواست و تخصیص ارزشهای موهوم، قراردادهایی است که در ظاهر با رعایت مقررات و ضوابط قابل قبول و حاکم تنظیم و مبادله می شوند ، ولی در واقع صوری بوده و به مصارف دیگری می رسند. بطور رسمی کیفیت و نتایج بلند مدت این عقود و مغایرت آنها با قوانین شرع یکی از توجیهات اساسی پیشنهاد طرح بانکداری اسلامی از سوی چند نماینده مجلس شورای اسلامی است، لکن به نظر میرسد نفوذ بیشتر و تعیین کننده تر در ساختار نظام حاکمیت بانک مرکزی و نظام بانکداری دلیل اصلی تدوین و پیشنهاد طرح بانکداری اسلامی است. در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ ، ارکان بانک مرکزی جمهوری اسلامی عبارت از مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظار اندوخته اسکناس و هیات نظار است و در مواردی که در قانون مذکور، حکم، مجوز و یا تکلیفی مشخص نشده باشد، قوانین حاکم بر شرکتهای سهامی بر بانک مرکزی حاکم است. پس از تصویب ماده ۱۶ قانون برنامه ششم توسعه، برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و نظارت برنظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعملها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی با حضور پنج فقیه (به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی و تایید شورای نگهبان) و دیگر اعضای تخصصی در بانک مرکزی تشکیل شده است و مصوبات این شورا لازم الرعایه بوده و اختیارات آن منافاتی با اختیارات و اقتدار شورای نگهبان ندارد . قانونگذار در برنامه ششم بر اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا تاکید نموده و با مجوز تشکیل شورای فقهی، ابزار مشورتی ای را طراحی کرده که از مطابقت کلیه رفتارو عملیات نظام بانکی با موازین شرعی مطمئن باشد و بالاخره تاکید کرده است که مصوبات شورای فقهی خدشه ای بر اختیارات شورای نگهبان وارد نمی کند.
تمام قوانین، دستورالملها ، آیین نامه ها در کشور در یک سلسله مراتب و ارتباط با قوانین مادر قراردارند و مبانی ارزشی اسلامی و شرعی نیز در قوانین مادر لحاظ شده است . به عنوان مثال قانون اساسی متاثر از احکام دین مبین اسلام است و همه قوانین کشور باید در چارچوب این قانونی باشند که خود در راستای مبانی ارزشی جامعه تدوین شده است . در مفاد قانون اساسی نهادهای لازم نیز برای کنترل مفاد و تصمیمات و مصوبات قانونی و اجرایی که از سوی دولت و نهاد قانونگذاری و حتی تصمیمات قوه قضاییه تدوین می شود با هدف رعایت اصول اساسی و ارزشهای بنیادین وجود دارد . قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۱۳۶۲ بدون انحراف نسبت به مفاد قانون اساسی و شرع به تصویب رسیده است و شورای نگهبان هم بر این امر صحه گذاشته و مفاد آنرا بعد از تصویب مجلس شورای اسلامی تایید کرده است . بنابراین هر دستورالعمل یا اقدامی که در سطوح اجرایی و تصمیم گیری عملیاتی دارای مغایرت با مفاد قرانین دائمی( که به تایید شورای نگهبان رسیده است) و از جمله قانون مصوب سال ۱۳۶۲ باشد ، از سوی نهادهای نظارتی( نظیر دیوان محاسبات یا بازرس قانونی ) قابل شناسایی و افشاست . این تجربه در خصوص دیگر قوانین لازم الاجرای کشور نظیر قانون مدنی ( که قانونی قدیمی و در راستای احکام دینی و شریعت شیعه تصویب شده است ) نیز وجود دارد بنابراین اصولا تشکیل شورای فقهی به صورت یک نهاد برای کنترل مستمر فرایندهای اجرایی و رعایت اصول فقهی در آنها نه تنها از ابتدا ضرورتی نداشته بلکه نظام و فرایندهای نظارت را نیز تضعیف کرده است.
در طرح جدید بانکداری ، شورای فقهی یکی از ارکان بانک مرکزی جمهوری اسلامی اسلامی شده است و با این ترتیب بانک مرکزی همانند گذشته دارای ۵ رکن خواهد بود با این تفاوت که با حذف هیئت نظارت بر اندوخته اسکناس، شورای فقهی به ترکیب ارکان اضافه شده است. در قوانین قبل در ترکیب شورای فقهی یک نفر نماینده مجلس شورای اسلامی هم وجود داشته که در طرح جدید حذف شده است. تفاوت اساسی در انتخاب پنج فقیه عضو شورای فقهی ایجاد شده است. در قوانین قبل فقهای شورای فقهی به پیشنهاد رییس کل و با تایید اکثریت فقهای شورای نگهبان و با حکم رییس کل منصوب می شوند ولی در طرح جدید فقهای مذکور به پیشنهاد مشترک مدیر حوزه های علمیه کشور و رییس کل و تایید اکثریت فقهای شورای نگهبان انتخاب می شوند. در طرح جدید حدنصاب رسمیت یافتن جلسات و اتخاذ تصمیم به گونه ای تنظیم شده که فقهای شورای فقهی از قدرت بالاتری نسبت به گذشته ودیگر اعضا برخوردار شده اند . پس از تصویب و اجرایی شدن طرح جدید بانکداری ، مصوبات شورای فقهی برای کلیه ارکان بانک مرکزی و کلیه موسسات اعتباری ، صندوقهای قرض الحسنه ، تعاونیهای اعتبار، دیگر موسسات سپرده پذیر ، شرکتهای لیزینگ ، صرافی ها ، شرکتهای مدیریت داراییهای موسسات اعتباری ، شرکتهای اعتبار سنجی ارائه دهنده خدمات به موسسات اعتباری و دیگر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی ، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیتهای لشغال دارند ، الزام آور است . فتاوای معیار در مصوبات شورای فقهی ، آراء فقهی ولی فقیه خواهد بود .
یکی از ارکان صلاحیتدار بانک مرکزی بر اساس قوانین قبل ، شورای پول و اعتبار بوده است که طبق ماده ۱۵ قانون برنامه ششم توسعه ، دارای ۱۳ عضو بوده است . در طرح جدید ، عنوان شورای پول و اعتبار از مجموعه عناوین ارکان بانک حذف و بجای آن هیات عالی قرارداده شده است . تعداد اعضای هیات عالی ۷ نفر شده است . با مقایسه ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار و ترکیب اعضای هیات عالی ، وزیر صمت و دوتن از وزرای دیگر ، دادستان کل کشور ، روسای اطاقهای بازرگانی و تعاون و دو نفر از نمایندگان معرفی شده از کمیسیونهای برنامه و بودجه و امور اقتصادی و دارایی در ترکیب هیئت عالی قرار ندارند . نتایج ملاحظه مفاد وظایف و ماموریتهایی که برای هیات عالی در متن طرح جدید درج شده ، حاکی از هم پوشانیها ، تضادها و تقابلات و موازی کاریهاییست که در فرایندهای تصمیم گیری و تصمیم سازی دربانک مرکزی به عنوان نهاد عالی مدیریت و نظارت بر نظام بانکی کشور پدید می آید که بطور قطع مجموعه نظام بانکی و بانکداری را تحت تاثیز قرار می دهد .
با فرض اینکه هیات عالی در طرح جدید جایگزین شورای پول و اعتبار در مفاد قوانین گذشته شده باشد و با حضور شورای فقهی ، کارکرد این نهاد ها و تاثیراتشان بر عملکرد بانک مرکزی و نظام بانکی دارای خصوصیات زیر خواهد بود :
۱- هم پوشانی ، موازی کاری ، تقابل و تضاد در فرایندهای سیاستگزاری ، تصمیم گیری ، مدیریتی و نظارتی
۲- حضور بیشتر دولت دربانک مرکزی ( روسای اتاقهای بازرگانی و تعاون و دادستان کل کشور و نمایندگان کمیسیونهای مجلس در ترکیب هیات عالی نیستند)
۳- از بین رفتن کامل احتمال مستقل شدن بانک مرکزی
۵- تداخل مبانی و موضوعات ارزشی با مبانی و موضوعات علمی و حرفه ای که بدون تردید به ضرر ارزشها خواهد شد.
۶- تضعیف عملکردهای طبیعی ، علمی و حرفه ای بانک مرکزی به دلیل غلبه شورای فقهی بر نظام ، ساختار و ارکان بانک مرکزی
۷- کاهش اقتدار و تاثیر رییس کل در سیاستگزاری ، اداره بانک و هدایت نظام بانکداری
به لحاظ تدوین ساز و کارهای اجرایی ، مفاد طرح جدید بانکداری اسلامی ، دارای اشکالات فنی هم هست . متن تنظیم شده همگن نیست. برخی موارد ضرورتی به درج در قانون دائمی را ندارد و می تواند در آیین نامه ها یا بخشنامه ها درج شود و همچنین برخی از موضوعات را می توان به جای درج در قانون دائمی ، حسب ضرورت در قئانین سالانه و یا کوتاه مدت مطرح کرد.
* مدیر ارشد اسبق سازمان برنامه‌وبودجه
