تصمیم گیری درباره پیوستن یا عدم پیوستن به fatf یک اقدام راهبردی با پیآمدهای پردامنه و بلند مدت برای اقتصاد کشور است.
مهرداد سپه وند:تصمیم گیری درباره پیوستن یا عدم پیوستن به fatf یک اقدام راهبردی با پیآمدهای پردامنه و بلند مدت برای اقتصاد کشور است. برای چنین تصمیم گیری راهبردی نیاز به اولا بررسی دقیق و تخصصی موضوع و دوم تحلیل منافع ملی فارغ از منافع گروه های صاحب نفوذ و یا دسته بندی های سیاسی است. بر این اساس بر این باور بوده و هستم که بررسی و تصمیم گیری درباره موضوع مهمی چون fatf با پیآمدهای مهمی که برای کشور دارد نه در تظاهرات خیابانی و هیاهوی بلندگوها بلکه در جلسات آرام و تخصصی باید انجام گیرد و این افتخار را داشته ام از نزدیک شاهد تلاش کارشناسی عزیزان فرهیخته و متواضع از وزارت اقتصاد، وزارت صنعت معدن و تجارت،بانک مرکزی، بورس و بیمه و همچنین وزارت اطلاعات، قوه قضاییه، نیروی انتظامی در این زمینه باشم و از ایشان بیاموزم. نمی توانم ادعا کنم در این حوزه متخصص هستم با این حال مواردی را شاهد بوده ام که تحت عنوان نظر کارشناسی مطرح شده یک به یک بررسی کرده و تلاش خواهم کرد از آنها ابهام زدایی کنم چون به نظر می رسد گاه مطالب عنوان شده به جای نورافکندن بر این مسیر دشوار خود ابهام آفرین بوده و می توانند برای مردم عزیز و مسئولین محترم گمراه کننده باشند.
امید است که مسئولین در تدوین استراتژی کشور به تجارب سایر کشورها چون روسیه، چین و لبنان که در داخل کشور دارای سازمان ها و افراد مشمول انواع تحریم ها هستند ولی در عین حال بر همکاری با گروه ویژه اقدام مالی تاکید دارند رجوع کرده و از آن بهره برداری نمایند. همچنین امیدوارم اندیشمندانی که در این زمینه تحقیق نموده اند در راستای یک تعامل حرفه ای و بدور از هیاهو موارد مطرح شده را مورد نقد و بررسی قرار دهند. در نسخه اولیه برخی از موارد قبلا از نظر کارشناسان محترم گذشته و از نظرات آنها استفاده نموده ام که از این بابت بسیار سپاسگزارم. مجموعه ادعا ها در ۷ مورد بیان شده و در ذیل هر یک توضیحات مربوطه آورده شده است.
۱ -“استدلال می شود که اگر تنها یک کشور در رای گیری در fatf درباره ایران، با برگرداندن ما به لیست کشورهایی که در مورد آنها باید اقدام متقابل صورت گیرد مخالف باشد تصمیم در این باره صورت نگرفته و ما در همین وضعیت حاضر باقی خواهیم ماند لذا از نظر آنان که بر این باورند که حتی در صورت عدم همکاری در زمان مقتضی ایران مشمول اقدام متقابل نخواهد شد و وضعیت در هرحال بدتر از این نخواهد شد”.
اولا باید توجه داشت که ارزیابی در fatf بر اساس چک لیستی از همه موارد مرتبط با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در دو حوزه ارزیابی فنی و ارزیابی اثربخشی اقدامات و سازو کارها توسط شاخص هایی که سعی شده با ارایه تعاریف روشن جای کمی برای قضاوت سلیقه ای بگذارند صورت می گیرد. در صورتی که کشوری ادعایی دارد باید این ادعا را مستند به ارزیابی روشن و مستدلی با پیروی از روش و متدولوژی مشترک ارزیابی ارایه شود و چنین نیست که به صرف خواست و ادعای یک کشور تصمیم گیری شود.
دوم نحوه تصمیم گیری برخلاف آنچه ادعا شده در fatf مبتنی بر نظر واحد unanimity نیست. از این رو برخلاف رویه ای که در شورای امنیت استفاده می شود برای هیچ یک از اعضا حق وتو در نظر گرفته نشده است. این بدان دلیل است تا از سوءاستفاده احتمالی اعضا از این حق اجتناب شود. یا به عبارت دقیق unanimous consent معیار تصمیم نیست. بلکه اجماع موثر مد نظر است که در آن علاوه بر مذاکرات مستدل باید دو یا چند عضو از اعضا fatf با بازگرداندن ایران به لیست اقدام متقابل مخالفت نمایند که با نگاهی به تجارب گذشته این امر شانس بالایی ندارد.
این را می شود با نگاهی به وقایع گذشته در تصمیم گیری ها نشان داد. به عنوان مثال همه از حمایت همه جانبه سیاسی و نظامی روسیه از کشور سوریه آگاه هستیم. روسیه ۱۲ بار قطعنامه های شورای امنیت بر علیه سوریه را وتو کرده است. اما در همان سالی که سوریه به عنوان کشوری با ریسک پولشویی بالا معرفی گردید، تنها روسیه عضو fatf بود بلکه در آن زمان این کشور ریاست دوره ای جلسات را نیز بر عهده داشت. در موردی دیگر که اخیرا اتفاق افتاد و مربوط به دعوای بین چین و هند بر سر پاکستان بوده شاهد آن بوده ایم که علی رغم تلاش چین برای ممانعت از برگرداندن پاکستان به لیست کشورهای تحت نظر که گاه آن را لیست خاکستری grey list نیز می نامند دیدیم که بدلیل عدم حمایت کشورهای دیگر چین نتوانست در ممانعت از بازگشت پاکستان به لیست خاکستری توفیق یابد.
۲-” ایران حتی اگر مطابق برنامه عمل یا اکشن پلن عمل کند از لیست سیاه خارج نمی شود و وضعیت ما بهبود نخواهد یافت”
برای توجیه این نظر اشاره می شود به این واقعیت که از سال ۲۰۰۸ هیچ کشوری از لیست سیاه خارج نشده است. در اینجا نخست با یک ساده سازی همه دسته بندی ها توسط fatf در گروه کشورهای داخل و خارج از لیست سیاه خلاصه می شود. سپس بدون ذکر نام کشورها و اقدامات آنها به صرف ماندگاری نام دو کشور در گروه کشورهایی که باید در مقابل آنها مراقبت شدید صورت گیرد در یک دوره مشخص به این نتیجه غیر واقعی می رسیم که ایران حتی اگر در جهت اجرای اکشن پلن اقدام کند از لیست سیاه خارج نخواهد شد پس دلیلی ندارد در این جهت اقدام کند.
برابر متدولوژی fatfمی توان کشورها را به آنها که تحت پایش public identificationهستند و غیر آن دسته بندی کرد. روال کار چنین است که اعضا یا گروه های ناظر منطقه ای می توانند یک کشور را کاندید ورود به این مجموعه نمایند. گاه عدم حضور در گروه های منطقه ای خود می تواند موجبی برای کاندید شدن یک کشور باشد. همچنین ممکن است یک کشور به این دلیل کاندید شود که در ارزیابی امتیازهای لازم را نیآورده باشد. پس از کاندید شدن یک کشور تحت نظر گروه بررسی همکاری بین المللی ICRG[۱] قرار می گیرد قبل از آن که کشور وارد مرحله معرفی برای پایش شود نتایج گروه بررسی با کشور مربوطه مطرح و به آن کشور فرصت داده می شود تا در صورت مخالفت با ادعا های مطرح شده، وضعیت خود را توجیه نماید. اگر این توجیه پذیرفته نشد، آنگاه یک اکشن پلن توصیه شده و کشور مزبور عملا تحت نظر قرار می گیرد و نامش در بیانیه عمومی آورده می شود.
هم اکنون ۱۰ کشور تحت پایش هستند. شایان ذکر است که درآخرین بیانیه عمومی fatf، عراق و یک کشور دیگر از مجموعه تحت پایش خارج شدند. حرکت معکوس هم داشته ایم. کشور پاکستان که قبلا بواسطه اقداماتش از تحت پایش خارج شده بود مجددا به گروه تحت پایش برگشته است.
کشورهای تحت پایش خود به دو گروه دسته بندی می شوند: کشورهایی که همکاری می کنند و در حال پیشرفت در اجرای اکشن پلن خود هستند و کشورهایی که غیر همکار معرفی می شوند. کشورهای غیر همکار باز دو دسته اند آنها که ریسک پولشویی آنها نه تنها بالاست که حاضر به اقدامی هم در این زمینه نیستند و تعهدی در این زمینه برای خود نمی بینند و دسته ای که هرچند ریسک آنها بالا ارزیابی می شود اما در تدارک همکاری هستند. در حال حاضر تنها کره شمالی در گروه اول می گنجد. در مقابل این کشور fatf از سایر کشورها می خواهد که اقدام متقابل countermeasure انجام داده و از تعامل با این کشور پرهیز نمایند. به همین دلیل این کشور در انزوای کامل مالی قرار گرفته است. ایران اگر چه مشمول اقدام متقابل نیست ولی fatf از کشور های دیگر می خواهد تا در مورد تعامل با آن مراقبت شدید Enhanced Due Diligence اعمال نمایند. به عبارت دیگر اقدام متقابل در مورد ایران را به تعلیق درآورده اند.
مخالفان ادعا می کنند که بدلیل حضور آمریکا در میان اعضا و با اطمینان از این امرکه آمریکا در هر صورت علیه ایران رای خواهد داد حتی اگر ایران اکشن پلن را اجرا کند از گروه غیر همکار و تحت مراقبت شدید خارج نخواهد شد. از مخالفان باید پرسید آیا کسی هست که از خصومت آمریکا با کوبا بی اطلاع باشد؟ چگونه است که این کشور در سال ۲۰۱۴ بواسطه اقدامات خود در انطباق با اکشن پلن اش از جانب نشست عمومی که آمریکا هم در آن عضو است مورد تشویق قرار گرفته و از لیست تحت پایش خارج می شود؟ با توجه به همسان بودن متدولوژی ارزیابی برای رفتار با کشورها از جهت ارزیابی ریسک، نمی توان صرف وجود آمریکا را در این کارگروه ویژه دلیلی برای قطعیت رفتار با ایران صرف نظر از اصلاحات و اقدامات انجام شده توسط کشور مان عنوان کرد و باید استدلال قوی تری ارایه شود. در هر صورت تا اقدامات ما مشخص نشده باشد و مذاکرات صورت نگرفته نمی توان در مورد نتیجه و خروجی نشست عمومی در آینده رای قطعی داد.
۳-” ما هم اکنون هم به fatf پیوسته ایم و در گروه اوراسیا عضو هستیم”.
این ادعا تنها در جهت کم اهمیت نشان دادن برنامه عمل تحت این عبارت است که انگار کشورما قبلا به fatf پیوسته است. در کنار fatf، مجموعه با ماموریت مشابه fatf وجود دارد که به عنوان FRSBs شناخته می شوند؛ یکی از آنها گروه اوراسیا است که ۹ عضو member دارد و کشورهایی هم هستند که به عنوان ناظر observer در جریان جزییات قرار می گیرند که ایران هم یکی از این کشورهاست. ناظر بودن تنها به این معنی است که شما با اهداف کلی آن مجموعه همراه هستید و آن را قبول دارید و از فعالیت آن مطلع می شوید. اما این آیا به معنای عضویت است یا امتیازی محسوب می شود؟ خیر. کره شمالی هم ادعای پذیرش اهداف fatf را دارد. اساسا هیچ کشوری نیست که این اهداف را نپذیرفته باشد. مسئله اصلی این است که یک کشور نه فقط درلفظ و بیان توصیه های fatf را بپذیرد، بلکه در عمل نیز به یک برنامه عملی برای اصلاح ترتیبات حقوقی و عملیاتی خود در جهت اجرایی کردن این توصیه ها پابند باشد. این همان چیزی است که تقریبا به جز کره شمالی ، همه ۲۰۵ کشورجهان آن را پذیرفته اند.
۴_”گروه ویژه اقدام مالی صرفا یک نهاد نظارتی بین المللی است وهمان طور که کسی ما را به تبعیت از بازل ملزم نمی کند این هم اختیاری است و می توان هشدارها و توصیه های آن را نادیده گرفت.(نقل به مضمون) ”
گروه ویژه اقدام مالی یک موجود جدید در فضای بین الملل است و نمی توان بسادگی آنرا تنها یک نهاد مشورتی یا نظارتی معمول به حساب آورد چرا که با نهادهایی از این دست تفاوت های اساسی دارد. به عنوان مثال نهاد های نظارتی چون صندوق بین المللی پول کارشان ارایه توصیه هاست و وارد مسایل حقوقی نمی شود. الزام آور شدن توصیه ها تنها با تصمیم هر کشور بطور جداگانه و یا در چارچوب توافقات بین دولت ها حاصل می شود. برخلاف این رویه در مورد fatf شاهد آن هستیم که ازهمان نخست، از کشورها خواسته می شود که قوانین و مقررات خود را در راستای اجرای توصیه های ۴۰ گانه و بکار گیری رویه های قانونی، نظارتی و اجرایی[۳] اصلاح نمایند و مهم تر از هر چیز به طور مشخص پولشویی و تامین مالی تروریسم را جرم انگاری کنند. تراکنش ها را به طور مستمر رصد کنند و مشتریان احراز هویت شوند و این رصد کردن نه صرفا جهت کسب اطلاع بلکه درصورت لزوم با نتایج عملی همراه باشد و مثلا بتواند با توقیف اموال فرد خاطی منجر شود.
بیرون ماندن از حلقه شبکه کشورهایی که با fatf همکاری می کنند و عدم همکاری جریمه سنگینی از طرف دیگر کشورها، که هم اکنون تقریبا همه کشورهای جهان را شامل می شود، در بر خواهد داشت. پیآمد عملی عدم همکاری با این سازمان وارد شدن در لیست اقدام متقابل است. انتظار روابط مالی از سایر کشورها از جانب کشوری که در لیست اقدام متقابل است کاملا واهی است و مانند آن است که فردی مشکوک به یک بیماری خطرناک مسری از دوستان انتظار داشته باشد که او را در آغوش بکشند. هر کشور باید از fatf یک گواهی بگیرد که نشان دهد به بیماری خطرناک و مسری پولشویی مبتلا نیست.
۵_”برای کاهش ریسک پولشویی می توان به جای fatf به مراجع دیگر چون بال رجوع کرد چرا که درتعیین امتیاز ریسک پولشویی fatf تنها ۳۰ درصد سهم دارد.”
تا جایی که به بازل مربوط می شود، خصوصا کمیته نظارت بانکی آن مصرا در توصیه های خود در زمینه ریسک پولشویی صراحتا تاکید می کند این توصیه ها کاملا منطبق و در راستای اجرای توصیه های ۴۰ گانه fatf است و “به هیچ وجه نباید به عنوان مکمل و یا چیزی اضافه بر توصیه های fatf انگاشته شود”. از طرفی شاخص هایی در زمینه ریسک پولشویی مانند “ Basel AML Index “ انتشار می یابد که سهم داده های مربوط fatf در آن پایین است اما بدون تردید نمی توان هیچ مجموعه ای را در جهان در حوزه پولشویی همتای fatf به حساب آورد. این نهادی است که سازمان ملل، صندوق و بانک جهانی و سایر نهاد های بین المللی همکاری با آن را توصیه می کنند و جایگزینی هم ندارد.
۶-“با اتصال به نظام مالی روسیه نظام مالی ایران تحریم ناپذیر می شود”
این ادعا بسیار بی پایه و غیر کارشناسی است. نه روسیه، نه چین، نه عراق و نه هیچ کشور دیگر حاضر نخواهد بود در صورت وارد شدن ایران در لیست اقدام متقابل با بخش مالی ایران تعامل داشته باشد. این رفتار از طرف کشورهایی که با ایران سابقه مراودات دوستانه داشته اند با آگاهی از منطق نظام مالی بین الملل با ذکر مثالی کاملا قابل درک است.
تصور کنید در یک فرودگاه مسافری اعلام کند که اجازه نخواهد داد وی را تفتیش کنند. شاید این مسافر حق داشته باشد و پلیس فرودگاه قصد سوء هم داشته باشد اما اگر این فرودگاه چنین درخواست نابجایی را بپذیرد و اجازه دهد یا فراتر از آن کشوری کلا برنامه تفتیش مسافران اش را لغو کند، آیا خطوط هوایی حاضر به ارایه سرویس برای مسافران کشور مزبور خواهند بود؟اگر خطوط هوایی به فرض ارایه خدمت به مسافران آن کشور را بپذیرند، انتظار می رود کشور های دیگر چه برخوردی با مسافران ورودی از آن کشور داشته باشند؟
طبیعی است در چنین شرایطی آن کشور در لیست کشور های با ریسک بالا قرار گیرد. حال با این توصیف ببینید اظهارات آنان که بر عراق یا چین یا هر کشور دیگر خرده می گیرند که چرا با توطئه بین المللی علیه ایران همراهی می کنند و یا انتظاراتی از آن دست که مدعیان ادعای فوق ایجاد می کنند و وعده می دهند که در صورت اتصال به این وآن تحریم ناپذیر می شویم چقدر دور از واقعیت و گمراه کننده و خطرناک می تواند باشد.
۷-” اکشن پلن توافق شده با fatfفرصت رصد مبادلات ریالی و کنترل آن را از طریق گزارشات دوره ای واحد اطلاعات مالی وزارت اقتصاد برای آمریکا و اسراییل فراهم می آورد”
تا آنجا که بنده اطلاع دارم برابر دستورالعمل های fatf اصل محرمانه گی باید برتمام اقدامات واحد اطلاعات مالی حاکم باشد و هیچ گونه گزارش دوره ای در مورد رصد مبادلات قرار نیست بین کشورها رد و بدل شود. اما کدام گزارش ها بین واحد های اطلاعات مالی ردو بدل می شود و چرا؟ نخست بگذارید به منطق تمرکز و تبادل اطلاعات بپردازیم. تصور وجود ترتیبات کارآمد برای مبارزه با پولشویی بدون تمرکز و تبادل اطلاعات دور از ذهن به نظر می رسد. هم اکنون در حوزه های دیگر این تبادل اطلاعات به طور مستمر صورت می گیرد. مثلا اگر فردی به جرم پولشویی تحت تعقیب باشد اطلاعات اش توسط بخش بین الملل ناجا به اینترپل در لیون فرانسه ارسال می شود تا دیگرکشورها هم اقدامات احتیاطی لازم را در مبادی ورودی خود را در برابر ریسک امنیتی بکار گیرند. همین طور است در مورد کشتی که قصد ورود به آب های بین المللی دارد می باید برای مقابله با ریسک های امنیتی اطلاعات اش توسط همه کشورهایی که به SOLAS پیوسته اند به سامانه LRIT ارسال شود.
احساس نیاز به ترتیباتی برای رصد تبادلات مالی و جرم انگاری پولشویی فاسفه ایجاد fatf است و این بدون تمرکز و تبادل اطلاعات امکان پذیر نیست. اما هراس افکنی به این شکل که ایجاد مرکز اطلاعات مالی برای تمرکز بخشیدن به اطلاعات تبادلات و کنترل ریسک پولشویی به معنی گردن نهادن به هر گونه درخواست تحویل اطلاعات و از آن فراتر گزارش دهی دوره ای و اتصال خودکار کشورهای متخاصم به اطلاعات نظام پرداخت ماست سراسر کذب است و حقیقت ندارد. بدون تردید اگر چنین بود هیچ کشوری از ۲۰۵ کشوری که با fatf همکاری دارند قطعا چنین خفتی را گردن نمی گذاشتند که اطلاعات حساس مالی شهروندان خود را به هر کسی و به هردلیلی تسلیم کنند.
در fatf برای تبادل اطلاعات قواعدی در نظر گرفته شده است. سیاست کلی اما آن است که اولا همه اطلاعات مربوط به تراکنش های مشکوک suspicious transactions به مرکز اطلاعات مالی ارسال شوند. مشکوک دانستن تراکنش ها هم قاعده مند است و بر اساس بررسی رفتار معمول مشتریان است. پس اگر حساب یک کارمندی ورودی هایش معمولا برای سال ها در بازه ۰ تا ۱۰۰ میلیون تومان تغییر داشته ناگهان شاهد یک واریزی ۴ میلیاردی باشد، این تراکنش مشکوک قلمداد شده و باید واحد اطلاعات مالی در جریان قرار گیرد. اما شاید این ارثیه پدری وی باشد. واحد اطلاعات مالی با ارتباطاتی که با اداره ثبت دارد می تواند این را کنترل و پیگیری کند. بدیهی است بدون تمرکز اطلاعات چنین امری امکان پذیر نیست.
حال تصور کنید که فرد مزبور در خارج از ایران باشد و مبالغ از ایران برای وی ارسال شده باشد. این ممکن است واقعا ارثیه پدری باشد و یا پولی باشد که به عنوان زیرمیزی به وی پرداخت شده است. در این صورت واحد اطلاعات مالی آن کشور نیاز به اطلاعات از ایران دارد و واحد اطلاعات مالی ایران نهادی است که واحد اطلاعات مالی آن کشور می تواند به آن رجوع کند و این واحدها باید بتوانند و اختیارات لازم را داشته باشند که در این زمینه به تبادل اطلاعات بپردازند.
اما آیا آن طور که ادعا می شود واحد اطلاعات مالی کشور دیگر می تواند هر گونه اطلاعاتی را درباره هر فردی درخواست کند؟ با مراجعه به اگمونت Egmont که ناظر بر اصول حاکم بر روابط واحد های اطلاعات مالی است و مورد تایید fatf است در می یابیم که واحد اطلاعات مالی کشور درخواست کننده و مقامات مسئول چنین نیست که هر گونه اطلاعاتی را بتوانند درخواست کنند. اگر چنین بود قطعا این همه کشوردر دنیا، زیر بار چنین الزامی نمی رفتند. درخواست کننده باید توجیه لازم را برای درخواست اطلاعات داشته باشد. و این را واحد اطلاعات مالی کشوری که قرار است اطلاعات بدهد می تواند مطالبه کند.
اما این ادعا که تبادل اطلاعات بین واحد های اطلاعات مالی برای نهادها و افرادی که در لیست تحریم قرار دارند و یا آنها که به هر دلیلی درگیر فعالیت های شده اند یا خواهند بود که از نظر پولشویی و تامین مالی تروریسم مشکوک قلمداد می شوند، هزینه ساز خواهد بود، کاملا بجا و درست است. راه حل می تواند آن باشد این افراد و مجموعه ها از طریق نهادهای مالی که آنها نیز مشمول تحریم ها هستند کارشان را پیش ببرند. الگویی که چین در تعامل با ایران از آن بهره برده است. وجود اشخاصی در کشور که در لیست تحریم ها هستند می تواند نافی همکاری با fatf نباشد. برای نمونه می توان به تجارب روسیه، چین ترکیه و لبنان در این زمینه اشاره کرد و از آن کمک گرفت.
