صندوق توسعه ملی نخستین بار و در سال ۹۰ پا به عرصه اقتصادی کشور نهاد
گروه اقتصادی جهان صنعت نوشت– امکان‌پذیر نبودن تعیین دقیق درآمدهای نفتی و بودجه‌ریزی بر مبنای درآمدهای نفتی تحت تاثیر عوامل مختلف اقتصادی و سیاسی به چالشی جدی برای سیاستگذاران تبدیل شده است. در راستای کمرنگ شدن مشکلات و پیامدهای ناشی از این موضوع عمده نگاه‌ها به منابع صندوق توسعه ملی به عنوان یکی از پیش‌ران‌های اصلی کشور در دوران گذار اقتصادی معطوف شده است. برآوردها نشان می‌دهد که از زمان تاسیس این صندوق تا پایان سال گذشته ۱۲۰ میلیارد دلار در قالب وام ارزی و سپرده‌گذاری ارزی بین بخش‌های مختلف اقتصادی توزیع شده است. گزارش‌های ارائه‌شده سهم بخش گاز، نفت و پتروشیمی که عمدتا شرکت‌های دولتی هستند از تسهیلات ارزی این صندوق را بیش از ۸۸ درصد تا پایان سال ۹۸ اعلام کرده است. به این ترتیب هدف اولیه تسهیلات ارزی این صندوق در تمام این سال‌ها بخش صنایع بالادستی نفت و گار بوده است. هر چند این صندوق در مسیر ارائه اطلاعات دقیق در خصوص جریان ذخایر ارزی گام برمی‌دارد اما گمانه‌زنی‌ها در خصوص عدم بازپرداخت ۱۲ میلیارد دلار از تسهیلات اعطایی به متقاضیان، بدهی‌های ارزی برخی از بنگاه‌ها به صندوق توسعه ملی را در کانون توجه قرار داده است.
صندوق توسعه ملی نخستین بار و در سال ۹۰ پا به عرصه اقتصادی کشور نهاد. این صندوق در سال ۸۹ و در قالب بند ۲۲ سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه اقتصادی ابلاغ شد و پس از رای مثبت نمایندگان مجلس در سال ۸۷، فعالیت رسمی خود را از ۱۵ دی ماه سال ۹۰ آغاز کرد. یکی از دلایل مهم تشکیل این صندوق، استفاده بهینه از منابع نفت و گاز در راستای توسعه اقتصادی و برقراری عدالت توزیعی و بین‌نسلی در کشور عنوان شده است. این صندوق براساس مفاد اساسنامه خود طبق ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور موظف به تامین مالی طرح‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری در قالب اعطای تسهیلات بانکی به بخش‌های غیردولتی و سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی است اگرچه این صندوق در سال‌های پس از تاسیس خود به عهد خود وفا کرده و تسهیلات ارزی و ریالی بسیاری را در اختیار متقاضیان قرار داده است.
اساسنامه صندوق و تغییرات اعمال‌شده
در سال نخست آغاز به کار فعالیت این صندوق قرار بر این شد که ۲۰ درصد از کل منابع حاصل از صادرات نفت‌خام و میعانات گازی، فرآورده‌های نفتی و همچنین گاز مایع به این صندوق تزریق شود و پس از آن هر سال دو واحد درصد به منابع آن اضافه شود که باید تا پایان برنامه پنجم به ۳۰ درصد و در طول برنامه ششم به ۴۰ درصد می‌رسید. بر اساس اساسنامه تدوین‌شده، صندوق به این سمت حرکت کرد که تمام منابع به حساب صندوق توسعه ملی واریز و صرف اعطای تسهیلات می‌شد. اما اولین اقدام برای تغییر این رویه در ماده ۵۲ قانون تنظیم مقررات مالی دو دولت ایجاد و مقرر شد ۱۰ درصد منابع به صورت ریالی در اختیار بانک‌های عامل قرار گیرد. بعد از ابلاغ سیاست‌های برنامه ششم توسعه در چند سال گذشته نیز صندوق توسعه ملی مکلف شد منابع ریالی را در بانک‌های عامل سپرده‌گذاری کند و بخش ارزی آن را به متقاضیان تسهیلات ارزی بدهد. همچنین این حکم بر اساس قوانین بودجه‌ای و عادی ابلاغ شد که مجلس نمی‌تواند منابعی را خارج از اساسنامه برداشت کند. دولت نیز چنانچه به منابع صندوق نیازمند شد فارغ از تصویب آن در مجلس، نیازمند اذن رهبری خواهد بود. به این ترتیب در طول این چند سال با توجه به مجوزهایی که داده شد منابعی برای کارهای مورد نیاز از صندوق پرداخت شد که بعضی از آنها کمک یا برگشت به منابع صندوق توسعه ملی ثبت شده و نیز بخشی از این منابع با تاکید رهبری به عنوان تسهیلات ثبت شده و دولت مکلف به بازپرداخت آنها و پیش‌بینی در بودجه‌های سنواتی است.
هدف نخست تسهیلات اعطایی صندوق
اما آن‌طور که مشخص است هدف اول و اصلی تسهیلات ارزی، شرکت‌های وابسته به نهادهای دولتی بوده است. به این ترتیب سهم بخش‌های غیردولتی از تسهیلات اعطایی این صندوق در مقایسه با سهم دولتی‌ها ناچیز بوده است. با توجه به گزارش عملکرد تسهیلات اعطایی از محل منابع ارزی صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۹۸، آمار تسهیلات ارزی به تفکیک چهار بخش اعلام وصول، مسدودی، گشایش و پرداختی اعلام شده است. این گزارش نشان می‌دهد که ۱۲۰ میلیارد دلار صرف تامین مالی طرح‌های ارزی و بین بخش‌های مختلف اقتصادی توزیع شده است. آن‌طور که از این گزارش مشخص است، بخش عمده تسهیلات در اختیار صنایع بالادستی نفت و گاز قرار داده شده به طوری که ۷۴ میلیارد دلار تنها به زیربخش‌های استخراج و انتقال نفت و گاز، پالایشگاه نفت و گاز، پتروشیمی بالادستی و پتروشیمی پایین‌دستی تخصیص داده شده است. از این میزان ۲۱ میلیارد دلار اعلام وصول شده (لغو نشده)، ۲۱ میلیارد دلار مسدود شده (تخصیص تسهیلات ارزی از محل منابع صندوق)، ۱۹ میلیارد دلار گشایش اعتبار شده (دارای پوشش از بانک مرکزی) و همچنین ۱۳ میلیارد دلار پرداخت قطعی شده است. کل طرح‌های این بخش ۳۰۱ طرح عنوان شده است.
صنعت و معدن در ردیف دوم دریافت تسهیلات
بخش صنعت و معدن در ردیف بعدی دریافت‌کنندگان این تسهیلات ارزی قرار دارد. بر اساس این گزارش ۳۳ میلیارد دلار نیز به زیربخش‌های حوزه صنعت و معدن از جمله نیروگاه‌ها، آهن و فولاد، صنعت خودرو، صنایع چوب و کاغذ، مصالح ساختمانی، صنایع نساجی، صنعت شیشه و چینی، دارو و تجهیزات بهداشتی و درمانی، محصولات فلزی، صنایع دریایی، تولید ماشین‌آلات و صنایع الکترونیک و بخش معدن تخصیص داده شده است. از این میزان ۱۰ میلیارد دلار اعلام وصول شده، ۱۰ میلیارد دلار مسدود شده، هشت میلیارد دلار گشایش اعتبار شده و پنج میلیارد دلار نیز پرداخت قطعی شده است. کل طرح‌های حوزه صنعت و معدن نیز ۷۵۳ طرح اعلام شده است. به این ترتیب تعداد طرح‌های این بخش ۵/۲ برابر طرح‌های حوزه نفت و گاز و پتروشیمی بوده اما بیش از نیمی از منابع ارزی این صندوق به صنایع بالادستی نفت و گاز تخصیص داده شده است. در ادامه بخش آب و کشاورزی، صنابع تبدیلی و گردشگری و خدمات حدود ۱۳ میلیارد دلار منابع ارزی دریافت کرده‌اند که این منابع به ۲۸ طرح این حوزه اعطا شده است. آن‌طور که از این گزارش مشخص است سهم تسهیلات مناطق کم‌برخوردار ۷۳ میلیارد دلار بوده که نسبت به سهم مناطق برخوردار یعنی ۴۶ میلیارد دلار، ۲۷ میلیارد دلار بیشتر است. اما تمرکز منابع ارزی صندوق در مناطق کم‌برخوردار نیز با سهم حدود ۶۲ درصد عمدتا به طرح‌های نفت و گاز مربوط می‌شود. به این ترتیب حتی تسهیلاتی که به مناطق کم‌برخوردار راه یافته صرف پیشرفت صنایع نفت و گاز شده است نه بهبود و توسعه فعالیت‌های اقتصادی آن مناطق. بخش دوم این گزارش به عملکرد سپرده‌گذاری ارزی صندوق اشاره دارد. این گزارش نشان می‌دهد که از ابتدای تاسیس این صندوق تا پایان سال گذشته ۵ میلیارد دلار برای مجموع ۴۵ طرح بوده است. این سپرده‌ها عمدتا به دو بخش نفت و گاز و صنعت و معدن تخصیص داده شده است. سهم بخش نفت و گاز از سپرده‌گذاری ارزی ۹۸ درصد و سهم بخش صنعت و معدن از کل منابع این بخش ۲ درصد بوده است. به این ترتیب در این مورد نیز بخش عمده منابع به شرکت‌های تحت مالکیت دولت داده شده است.
پرداخت ریالی بدهی‌ها
امسال شرایط تازه‌ای برای بازپرداخت تسهیلات این صندوق تعریف شد. با توجه به در دسترس نبودن ارز در کشور، اجازه بازپرداخت ریالی این تسهیلات نیز صادر شد. اگرچه دولت در شرایط کنونی ناچار به پذیرش چنین امری شد اما آنچه نگران‌کننده به نظر می‌رسد نرخی است که مبنای بازپرداخت ریالی تسهیلات ارزی قرار گرفته است. آن‌طور که اعلام شده، ریال قابل پرداخت به صندوق توسعه ملی به نرخ ارز نیمایی در تاریخ بازپرداخت وام خواهد بود نه تاریخ دریافت وام. به این ترتیب تسهیلات‌گیرندگان باید بر اساس نرخ‌های تازه‌کشف‌شده دلار و یورو در سامانه نیما بدهی خود را به این صندوق بپردازند. به این ترتیب آن دسته از متقاضیانی که در حوزه‌های صنعتی و اقتصادی فعالیت می‌کنند در صورتی که از محل این صندوق وام دریافت کرده باشند باید با عواقب پرداخت ریالی بدهی خود به این صندوق نیز کنار بیایند. به نظر می‌رسد یکی از کاستی‌های گزارش صندوق توسعه ملی عدم ارائه اطلاعات درست در خصوص وام‌گیرندگان باشد، به عبارتی مشخص نیست چه میزان از وام‌های دریافت‌شده به این صندوق بازپرداخت نشده است. اما شواهد حاکی از آن است که ۱۲ میلیارد دلار از وام‌های پرداخت‌شده این صندوق به دلیل اختلاف بر سر اینکه برگشت با چه نرخی از دلار و یورو باشد بازگردانده نشده است. همان‌طور که اعلام شد بخشی از این موضوع می‌تواند ریشه در مشکلات ارزی تسهیلات‌گیرندگان اقتصادی این صندوق داشته باشد. از آنجا که التهابات ارزی و تحریم‌های موجود، امکان صادرات و تامین ارز از این محل را از صادرکنندگان سلب کرده، امکان بازپرداخت تسهیلات دریافتی بر اساس نرخ روز ارز دشوار شده است. این موضوع نشان می‌دهد که بخش زیادی از ناتوانی فعالان در بازپرداخت تسهیلات این صندوق نوسانات بالای ارزی باشد نه مشکلات ناشی از فعالیت‌های اقتصادی. با این حال با توجه به سهم اندک فعالان اقتصادی از تسهیلات این صندوق هنوز در خصوص بخش عمده بدهی‌ها شبهه وجود دارد.
شفاف‌سازی در خصوص ورودی و خروجی صندوق
بنابراین گزارش ارائه شده از سوی این صندوق اگرچه مشتمل بر یک نمای کلی از منابع و مصارف آن در فاصله سال‌های ۹۰ تا ۹۸ بوده اما جزئیات دقیقی از ورودی‌ها و خروجی‌های این صندوق ارائه نشده است.
به بیانی دیگر مشخص نیست وام‌های پرداختی به چه شرکت‌ها و بنگاه‌هایی و تحت چه عناوینی پرداخت شده است. این موضوع مانع از شناسایی تسهیلات‌گیرندگانی می‌شود که از بازپرداخت وام‌های دریافتی به صندوق سرباز زده‌اند. یکی از موضوعاتی که در این خصوص جالب توجه می‌نماید وضعیت ذخایر ارزی کشور در سال جاری است. در حالی که نهادهای دولتی ماه‌هاست بر سر مسدود شدن منابع ارزی ایران در سایر کشورها مجادله می‌کنند و در تلاش‌اند راهی برای بازگشت این منابع ارزی به کشور بیابند اما مقدمات شناسایی و اعلام اساسی شرکت‌ها و نهادهایی که بدهی‌های کلان ارزی به این صندوق دارند را فراهم نمی‌کنند. با توجه به تجربه سال‌های گذشته در خصوص تخصیص بخشی از منابع برای تقویت بنیه دفاعی و حتی تخصیص به سازمان صداوسیما، شفاف‌سازی در خصوص تسهیلات اعطایی امری ضروری به نظر می‌رسد، چه آنکه این موضوع می‌تواند به معنای آزاد بودن دست نهادها برای برداشت‌های مکرر از این صندوق باشد. همان‌طور که از آمارها مشخص است دولت به تنهایی بیش از هفت میلیارد دلار به این صندوق بدهکار است. با توجه به گمانه‌زنی‌هایی که در خصوص عدم بازپرداخت ۱۲ میلیارد دلار از منابع این صندوق می‌شود به نظر می‌رسد شفاف‌سازی در خصوص اهداف دریافت این منابع و چرایی عدم بازپرداخت آن ضروری به نظر می‌رسد. بنابراین «جهان‌صنعت» انتظار دارد صندوق توسعه ملی در گزارشی مبسوط نسبت به آنچه گفته شد شفاف‌سازی‌های لازم را انجام دهد و در ردیف‌های مشخصی اعلام کند که چه میزان وام و به چه نهادها و بنگاه‌هایی داده است. از سوی دیگر اعلام آمار دقیق از وام‌های برگشت داده نشده و چرایی آن نیز ضروری به نظر می‌رسد.
