کارکردافتادگی بودجه

سعید مسگری*-  علاوه بر این بودجه می‌تواند نشان‌دهنده وضعیت کلی اقتصاد نیز باشد و روندهای کلی اقتصاد در سالیان گذشته را نشان دهد زیرا بودجه سالانه نتیجه عملکرد سال‌های گذشته دولت‌ها و وضعیت کلی اقتصاد است.
همان طور که در یادداشت‌های قبلی اشاره شد برای بررسی دهه ۹۰ نباید صرفا به بررسی شاخص‌های اصلی اقتصادی بسنده کرد و باید عوامل محیطی و موثر بر بسترهای اقتصادی را نیز مورد تحلیل قرار داد. یکی از مهم‌ترین این موارد بودجه سالانه است. بودجه با توجه به ویژگی‌های خود از منظرهای مختلف و متعددی قابل بررسی بوده و می‌توان نکات مختلفی پیرامون آن بیان کرد. در اینجا قصد داریم به یک ویژگی کلی بودجه بپردازیم.بررسی وضعیت بودجه نشان می‌دهد بودجه در ایران دچار ازکارکردافتادگی شده است به آن معنا که دیگر بودجه توانایی انجام وظایف ذاتی و اصلی خود را ندارد و صرفا تبدیل به سندی حسابداری شده که دخل‌وخرج دولت را نشان می‌دهد. دولت و سیاستگذار دیگر نمی‌تواند از بودجه به عنوان ابزاری برای سیاستگذاری و نیل به اهداف خود بهره ببرد و تنها به دنبال تامین درآمد برای هزینه‌های خود است. این شرایط معلول روند طی شده در سالیان متمادی است که در دهه ۹۰ تشدید شده و به نقطه‌ای رسیده که بودجه دیگر کارکرد توسعه‌ای و سیاستگذاری ندارد.
یکی از علائم و نشانه‌های این مدعا، کاهش سهم بودجه عمرانی از کل هزینه‌های دولت است. یکی از مهم‌ترین ابزارهای دولت در بودجه برای توسعه، بودجه عمرانی است که متاسفانه سهم آن از کل هزینه‌های دولت روند نزولی به خود گرفته است به‌طوری که در دهه ۸۰ به طور میانگین ۸/۲۳ درصد از هزینه‌های دولت مربوط به بودجه عمرانی بود اما در دهه ۹۰ این رقم با کاهش ۹/۷ واحد درصدی به ۹/۱۵ درصد رسیده است. کاهش سهم بودجه عمرانی از پرداخت‌های دولت در حالی است که تورم بالا سبب کاهش هزینه واقعی عمرانی در سال‌های اخیر شده و به قیمت‌های ثابت دولت هزینه کمتری در بودجه عمرانی انجام می‌دهد.
می‌توان گفت با شرایط ایجاد شده، دولت در بودجه در پی آن است که با فروش حداکثری نفت و گاز و گرفتن مالیات، هزینه‌های جاری خود را که بخش قابل توجهی از آن هزینه حقوق و دستمزد و هزینه‌های رفاهی است تامین کند. در واقع دولت دارایی می‌فروشد و مالیات می‌گیرد تا حقوق بدهد و هزینه رفاهی را تامین کند. این در حالی است که هزینه رفاهی نیز ناکارایی بالایی دارد و اکثر کارشناسان تاکید دارند که این هزینه‌ها به اهداف اصلی خود دست پیدا نمی‌کنند. به عنوان مثال در سال‌های اخیر بخش قابل توجهی از هزینه‌های فصل رفاه به کمک به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص یافته است به‌طوری که در سال آینده بیش از ۷۰ درصد هزینه رفاهی برای کمک به صندوق بازنشستگی اختصاص یافته که تنها بخش کوچکی از جامعه را شامل می‌شود.
بنابراین وابستگی شدید صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی و سهم بالای آنها از بودجه رفاهی و غیرهدفمند بودن یارانه‌های اختصاص یافته در بودجه سبب شده از یک سو بودجه رفاهی گسترش زیادی یابد و از سوی دیگر به اهداف اصلی خود دست پیدا نکند. در این شرایط امکان سیاستگذاری در حوزه رفاه نیز کمرنگ شده و دولت ناچار است صرفا به تامین هزینه‌های رفاهی که تعهد کرده بپردازد و امکان سیاستگذاری فعالانه در حوزه رفاه را نداشته باشد.
تحریم‌های نفتی و کاهش شدید درآمدهای نفتی ایران در دو سال اخیر نیز به ازکارکردافتادگی بودجه دامن زده و آن را تشدید کرده است به‌طوری که دیگر دولت همچون گذشته نمی‌تواند کسری خود در تامین هزینه‌های جاری را از محل درآمدهای نفتی تامین کند و کسری بودجه دولت افزایش بیشتری یافته است. در این شرایط مهم‌ترین وظیفه دولت کاهش کسری بودجه و یافتن درآمدهای جایگزین برای نفت است تا بتواند مخارج جاری خود را تامین کند. به این ترتیب امکان سیاستگذاری در بعد درآمدها نیز کاهش یافته و هدف اصلی حداکثرسازی درآمدها و کاهش حداکثری هزینه‌ها شده است.
با توجه به آنچه گفته شد بودجه در دهه ۹۰ ابزاری در دست دولت برای سیاستگذاری و برنامه‌ریزی اقتصادی نیست. در سال‌های پایانی دهه ۹۰ نیز این مشکل تشدید شده و بودجه حداقل امکان سیاستگذاری را نیز از دست داده است. برای خروج از مشکلات فعلی نمی‌توان به ابزارهای بودجه‌ای چندان امید داشت بلکه خود بودجه تبدیل به یکی از چالش‌های مهم اقتصاد ایران شده است.
به همین دلیل است که اکنون اصلاح ساختاری بودجه و اصلاح ساختاری دولت از اهمیت دوچندانی نسبت به گذشته برخوردار شده است. اکنون بیش از هر زمان دیگری ضروری است که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد یا همان بودجه عملیاتی به صورت واقعی و جدی اجرایی شود تا از این طریق بهره‌وری در هزینه‌های دولت افزایش یابد و صرفه‌جویی حداکثری شود. از سوی دیگر باید کوچک‌سازی دولت و واگذاری امور به بخش خصوصی واقعی در دستور کار قرار گیرد و در وظایف و تکالیف دولت بازنگری شود. برای عبور از شرایط دشوار دهه ۹۰، بازبینی در وظایف دولت و اصلاح ساختاری آن همراه با اصلاح ساختاری بودجه از اولویت‌های اساسی است.
* کارشناس اقتصادی